Zienswijze LVB: onterechte oprekking van milieugrenzen en schijnmaatregelen

De minister wil weten wat mensen en organisaties vinden van het nieuwe Luchthavenverkeersbesluit voor Schiphol. Wij verdenken de minister van het onterecht en onjuist oprekken van milieugrenzen en van het treffen van maatregelen voor de bühne. Onze zienswijze.

“Met deze zienswijze uiten we onze fundamentele bezwaren tegen de ontwerpwijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol. De voorgestelde wijzigingen zijn onnodig, misleidend en lijken vooral bedoeld om de milieugrenzen stilzwijgend op te rekken en – in de eigen (eerdere) woorden van de Staat – het recht van Schiphol op het uitoefenen van een onrechtmatige exploitatie te legaliseren. Met deze ontwerpwijziging wordt de schijn van onbehoorlijk bestuur opgewekt.

De bezwaren worden hieronder achtereenvolgens toegelicht.

Schijnreductie van nachtvluchten. De voorgestelde verlaging van het aantal nachtvluchten van 32.000 naar 27.000 wordt gepresenteerd als een grote stap vooruit, maar in werkelijkheid ligt het aantal nachtvluchten al jaren onder de 27.000. Dit betekent dat de maatregel in feite een wassen neus is die geen echte verbetering oplevert voor omwonenden. Wanneer het ministerie serieus is over hinderreductie, dan moet de limiet substantieel lager worden vastgesteld dan het huidige praktijkniveau. En moet er ook sprake zijn van een voortdurende reductie. Iets waar het ministerie zelf op hint.

Het instrument van tariefdifferentiatie wordt fors meegerekend, zeker in het herziene pakket nadat de Minister KLM en Schiphol tegemoet is gekomen en de sector er publiekelijk vrolijk mee schermt. Maar de luchtvaartsector vecht de nieuwe tarieven tegelijkertijd aan bij de ACM. Het effect is daarmee dus verre van zeker. U zou het effect van tariefdifferentiatie dus wel enigszins mogen meerekenen, maar zeker niet onvoorwaardelijk. Daarmee is het halen van de 15% zeer twijfelachtig. De ontwerpwijziging gaat dus ten onrechte uit van stellige effecten.

Ook is het doel steeds verder verwaterd. Eerst ging het om krimp naar 440.000 vliegbewegingen, toen werd het per saldo 20% geluidsreductie, toen 17% en wordt nu 15% voorgespiegeld, met een hele vage belofte daar binnen enkele jaren alsnog 20% van te maken.

General Aviation (GA) als ontsnappingsroute. De ontwerpwijziging richt zich alleen op handelsverkeer en laat General Aviation buiten beschouwing. Dit is een kunstmatig, en dus misleidend onderscheid, want GA omvat ook grote, lawaaiige vliegtuigen zoals de Boeings van de typen 737-800, 747-400 en 777-200. Hierdoor ontstaat een ontwijkingsmogelijkheid: vluchten kunnen onder GA worden geregistreerd om buiten de beperking te vallen. Deze ontwijkingsmogelijkheid wordt niet duidelijk benoemd en het zal duidelijk zijn dat deze ontwijkingsmogelijkheid niet leidt tot minder geluidshinder. Het maximum aantal vliegtuigbewegingen moet gelden voor alle vluchten, ongeacht of ze onder handelsverkeer of GA vallen. Alleen zo kan ontwijking worden voorkomen en is de hinderbeperking effectief. De ontwijkingsmogelijkheid laten bestaan, en ook nog eens via misleiding, is een indicatie van onbehoorlijk bestuur.

Oprekking van de natuurvergunning zonder deugdelijke onderbouwing. De Natuurvergunning die nu genoemd wordt door het ministerie en niet onherroepelijk is – hetgeen wel een vereiste is – staat de vergunninghouder maximaal 440.000 vliegtuigbewegingen toe in een gebruiksjaar, maar met de voorgenomen wijziging wordt 478.000 het nieuwe maximum. Dit kan niet anders gezien worden dan een sluipende verruiming van de milieugrenzen, zonder dat er een nieuwe milieutoetsing wordt gedaan die verplicht is en in tegenspraak met het gelijkwaardigheidsprincipe.

Het ministerie beroept zich in het ontwerpbesluit op een MER uit 2021. Daarvan concludeerde de Commissie voor de milieueffectrapportage (CMER) echter al dat het milieueffectrapport voor het toen beoogd nieuwe LVB een aantal ernstige tekortkomingen bevat, met name om de uitstoot van stikstofdioxide en koolstofdioxide en om de geluidbelasting. De geluidsbelasting wordt zelfs 15% groter t.o.v. de legitieme situatie van het LVB 2008 aldus de Commissie MER. Zie hier opmerking uit het CMER-rapport.

Een verdere aanwijzing dat er sprake kan zijn van onbehoorlijk bestuur is het gegeven dat de CMER in haar oorspronkelijke rapport spreekt van ‘legaliseren’. Dat wijst ondubbelzinnig op het feit dat de situatie daarvoor illegaal was. Daarnaast gebruikte ze kwalificaties als ‘onjuist’ en ‘ten onrechte’. Het rapport is volgens NRC onder druk van de luchthaven en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat aangepast.

Ongeacht de inhoud van deze MER, het ministerie kan deze niet als basis gebruiken daar zij geen enkele formele status heeft. Het proces om op basis van deze MER een nieuw LVB vast te stellen is namelijk gestaakt, waarschijnlijk vanwege de kritiek van de CMER.

Het argument dat vliegtuigen enigszins stiller zijn geworden, rechtvaardigt een substantiële verhoging naar 478.000 bewegingen niet. De natuurvergunning is daarnaast gebaseerd op meer dan alleen geluid; stikstofuitstoot, fijnstof en andere milieueffecten spelen ook een rol. Wat mist is een onafhankelijke analyse die aantoont dat 478.000 bewegingen niet meer schade aanrichten dan de vergunde 400.000 tot 420.000. Het ontbreken van deze analyse is een vorm van onbehoorlijk bestuur. Als stillere vliegtuigen daadwerkelijk een verbetering (gaan) betekenen, dan zou dat moeten leiden tot strengere geluidsnormen en daardoor minder daadwerkelijke overlast, niet tot een vrijbrief voor extra vluchten om de hinder op hetzelfde niveau te houden.

Daar komt bij dat moderne vliegtuigen juist meer NOx uitstoten. Sinds 1990 is de uitstoot van de luchtvaart verdrievoudigd.

Referentiesituatie. Het besluit gaat uit van een onjuiste referentiesituatie, namelijk de huidige gedoogde situatie. Maar dat is niet de legitieme referentie. Het feit dat de minister nu denkt via een spoedwet procedure een onjuiste referentie te mogen gebruiken is op geen enkele manier aannemelijk gemaakt. Zo merkt de CMER op in haar advies over het definitieve LVB – die nu ingehaald wordt door deze spoedwet – op dat:

Diverse organisaties hebben reeds kritiek geuit op deze werkwijze, waaronder onze stichting SchipholWatch. Zelfs al wordt de referentiesituatie gehandhaafd, dan nog geeft dat geen grond voor de uitbreiding. Immers het ministerie geeft zelf toe dat het Luchthavenverkeersbesluit voor Schiphol (LVB 2008) feitelijk maar 400.000 tot 420.000 vliegbewegingen passen.

Besluit versterkt rechten sector op exploiteren van een niet rechtmatige exploitatie. Het resultaat van dit besluit zal zijn dat het (ten onrechte) de rechten versterkt van de sector op wat de Staat en ministerie zelf een onrechtmatige exploitatie hebben genoemd. Uit dezelfde vragenset, onder 10.

In het besluit ontbreekt de onderbouwing op het punt van het overtuigend weerleggen waarom dit versterken van de rechten van de sector niet leidt tot een verdere onrechtmatige exploitatie. Dit draagt bij aan het karakter van onbehoorlijk bestuur.

Aantal vliegtuigbewegingen (VTB) gebruiken als stuurmiddel is strijdig met Wet luchtvaart als dat het enige middel blijft. Dit besluit stelt de in het Regeerprogramma vastgestelde doelen te regelen; namelijk de rechtspositie van omwonenden van Schiphol zo snel mogelijk te herstellen en de geluidsbelasting met 20% terug te dringen en stelt dit te bereiken door de lopende balanced approach-procedure voort te zetten en middels twee maatregelen van het BA-maatregelenpakket, namelijk het maximum aantal vliegtuigbewegingen in de nacht en voor het etmaal, te realiseren. Hiermee koppelt het ministerie geluidsreductie aan een maximum aantal vliegtuigbewegingen. Dat voldoet echter niet aan de eisen van de Wet luchtvaart, artikel 8.17 lid 4 en 5. Het aantal VTB is geen grenswaarde zoals daar gedefinieerd is. Op zich vormen lid 4 en 5 minimumregels en sluiten aanvullende nieuwe regels niet uit, maar dat laat onverlet dat het ministerie door nu zo te handelen de facto een stelselwijziging introduceert. En niet meer stuurt op milieunormen, maar op aantallen. En daarmee niet voldoet aan de minimumeisen.

Het aantal VTB is ongeschikt als (enige) meetlat voor geluidsbelasting. Er is immers geen eenduidige relatie tussen het aantal VTB als absolute variabele en de geluidbelasting. Simpel voorbeeld: als alle vluchten worden uitgevoerd met Boeing 747’s is de geluidsbelasting (ceteris paribus) heel anders dan wanneer dit gebeurt met Airbus A220’s. In die zin kan helemaal niet worden gestuurd op geluidbelasting via het aantal VTB.

Het besluit stelt echter het aantal VTB wel boven de grenswaarden zoals die in het LVB zijn vastgelegd (zie nota van toelichting). Dus het lijkt er op dat als het aantal vluchten maar onder de 478.000 blijft, burgers zich nergens op kunnen beroepen met die grenswaarden in de handhavingspunten. Bovendien staat erbij dat het niet handhaven wordt doorgezet (anticiperend handhaven in uw termen). Kortom, de wetgeving uit het LVB 2008 wordt buitenspel gezet en er komt een harde grens 478.000 voor in de plaats waarvan totaal onduidelijk is hoe de geluidsbelasting zal uitpakken en waarbij omwonenden zich nergens op kunnen beroepen. Juridisch creëert het ministerie een onduidelijke situatie die de rechtszekerheid van burgers juist aantast in plaats van vergroot en schijnrechtszekerheid voor de sector vergroot. Dit lijken verdere aanwijzingen te zijn voor onbehoorlijk bestuur en is in strijd met het vonnis van de rechter op 20 maart 2024 in de zaak van de stichting Recht op Bescherming tegen Vliegtuighinder.

Tegenstrijdigheid in beleid. De Minister stelt dat het besluit niet MER-plichtig is omdat de grenswaarden in de handhavingspunten niet veranderd worden. Dat lijkt in tegenspraak met de waarheid. Twee weken nadat het ontwerpbesluit LVB er lag, werd er een tijdelijke regeling afgekondigd voor 2025 waarmee de grenswaarden alsnog gewijzigd werden. De minister maakt niet duidelijk hoe beide stellingen tegelijkertijd waar kunnen zijn. Dit lijkt een verdere aanwijzing te zijn voor onbehoorlijk bestuur.

Gelijkwaardigheid is niet aangetoond. De Wet luchtvaart stelt dat gelijkwaardigheid met LVB 2003 moet worden aangetoond. Dat is niet gebeurd. De minister verwijst naar een MER besluit uit 2021, waar de Commissie MER zware kritiek op had en welke ook nooit is ingevoerd. Dergelijk fantoombeleid draagt bij aan het karakter van onbehoorlijk bestuur.

Besluit is voor groepsrisico per definitie niet gelijkwaardig. Voor groepsrisico is gelijkwaardigheid onterecht en daarom niet legitiem losgelaten. Dit wordt bevestigd door Staatssecretaris V&W Schultz en recent door de Minister aan de Eerste Kamer bevestigd

De minister geeft slechts aan met welk instrument hij zou sturen. Dat is niet voldoende om aan het gelijkwaardigheidscriterium te voldoen; hij moet ook aantonen dat het doel daadwerkelijk bereikt wordt. Dat wordt des te prangender daar zijn voorganger aangaf dat dit onhaalbaar is en was. Als er nieuwe feiten of informatie voorhanden is waarom de situatie gewijzigd zou zijn, dient de minister dit aan te geven. Het nalaten daarvan draagt bij aan de indruk van onbehoorlijk bestuur.

Tussentijdse wijziging is onnodig en politiek gestuurd. Het ministerie claimt dat deze wijziging noodzakelijk is, omdat Schiphol in mei 2025 de capaciteit moet vaststellen voor de uitgifte van slots. Echter, dat lijkt niet terecht. De EU-slotverordening stelt dat capaciteitsparameters uiterlijk in mei worden vastgesteld, maar dat betekent niet dat dit per se via een formele LVB-wijziging moet. Er ontbreekt dus een bewijs dat een formele wijziging van het LVB vereist is om dit te doen. Schiphol heeft in het verleden (en tot op heden) veelvuldig gewerkt met beleidsafspraken en anticiperend handhaven. Alternatieve methoden, zoals een tijdelijke regeling of beleidslijn, lijken in dezen niet onderzocht. In 2017-2018 werd bijvoorbeeld de “Tijdelijke regeling volumeplafond nachtvluchten Schiphol” gebruikt en de Inspectie Leefomgeving en Transport is al een decennium aangewezen om niet te handhaven. Waarom kan zoiets nu niet? Deze tussentijdse wijziging lijkt nu vooral een manier om 478.000 vliegtuigbewegingen politiek te verankeren vóórdat de bredere discussie over milieugevolgen en juridische houdbaarheid heeft plaatsgevonden. Dit kan worden beschouwd als een onacceptabele handelswijze en daarom weer een vorm van onbehoorlijk bestuur.

Wat als de integrale LVB-herziening vertraging oploopt? Het ministerie stelt dat deze wijziging slechts een tussenstap is, en dat later dit jaar een volledige LVB-herziening volgt. Maar wat als die grote herziening vertraging oploopt, zoals eerder al gebeurde en eigenlijk standaard is op dit complexe dossier? Dan blijft het voorgenomen maximum van 478.000 langer de norm, zonder dat de bredere milieugevolgen zijn getoetst. In dat geval heeft de minister een twijfelachtige, en mogelijk onwettige piketpaal geslagen, die een definitieve stap richting 478.000 of een ander hoog maximum is, zonder dat dit ooit expliciet is besloten. Deze potentiële achterdeurconstructie schaadt de omwonenden en het milieu en tast ook de rechtszekerheid aan.

Waarom wordt geluidsruimte niet geborgd (of verkleind)? De ontwerpwijziging richt zich op het aantal vliegtuigbewegingen, maar niet op de totale geluidsruimte of geluidsbelasting. Als vliegtuigen (marginaal) stiller worden, waarom wordt dan niet gekeken naar de totale geluidsruimte, en vervolgens de ruimtelijke verdeling daarvan? Dit betekent dat de wijziging niet gaat om hinderbeperking, maar om een zo hoog mogelijk aantal bewegingen binnen (dan wel buiten) de juridische marges te realiseren. Waarom schrijft de Minister dat dan niet zo op, in plaats van de schijn van misleiding van burgers te wekken. Dit beleidsvoornemen lijkt daardoor aantoonbaar ingegeven door de luchtvaartsector zwaarder te wegen dan de belangen van omwonenden en het milieu. Dat is in tegenspraak met de eigen Luchtvaartnota van de Minister.

Conclusie en verzoeken
De voorgestelde ontwerpwijziging is misleidend, juridisch twijfelachtig en waarschijnlijk overbodig en lijkt vooral bedoeld om de milieugrenzen stilzwijgend op te rekken en – in de eigen (eerdere) woorden van de Staat – het recht van Schiphol op het uitoefenen van een onrechtmatige exploitatie te legaliseren. Het wekt de indruk van onbehoorlijk bestuur. Daarom verzoek ik u om:

• In de gewijzigde ontwerpwijziging duidelijk te maken waarom de bezwaren in deze zienswijze niet op juiste gronden geuit zijn en derhalve de bovenstaande conclusie onjuist is.
• als er daadwerkelijk toch een aanpassingen wordt gedaan, de nachtvluchtlimiet (aantallen) substantieel te verlagen tot een niveau dat daadwerkelijk bijdraagt aan hinderbeperking en in Ieder geval General Aviation ook binnen de beperking te laten vallen, om ontwijking via deze route te voorkomen.
• de verhoging naar 478.000 bewegingen op deze gronden niet door te voeren, en een onafhankelijke toetsing uit te laten voeren dat of überhaupt het huidige aantal bewegingen milieutechnisch houdbaar is ten opzichte van de laatst geldende legitieme referentiesituatie. Waarbij voor de volledigheid opgemerkt is -en ook nooit door het ministerie betwist is- dat een onherroepelijke natuurvergunning een vereiste is. Evenals een rechtmatig vastgesteld LVB waarbij alle milieueffecten beoordeeld zijn door een MER en een passende beoordeling. Van het LVB 2008 is het dus de vraag of zij rechtmatig is.
• de noodzaak van deze gehaaste, tussentijdse wijziging opnieuw te evalueren en alternatieve methoden te overwegen, in plaats van deze wijziging politiek door te drukken zonder afdoende laat staan volledige onderbouwing en daarmee verder rechtszekerheid aan te tasten door onbehoorlijk bestuur.
• het beleid in zijn geheel vorm te geven met inachtneming van het eerder genoemde vonnis van de rechter, uitgesproken op 20 maart 2024 in de zaak van de stichting RBV.
• een deugdelijke inventarisatie te maken van de financiële risico’s die de Staat loopt indien onverhoopt blijkt dat de nu beoogde legalisatie spaak loopt, bijvoorbeeld als gevolg van een eventuele vernietiging van de natuurvergunning van Schiphol.”

U kunt alleen vandaag nog uw eigen zienswijze indienen via de website ‘participatie’ van het Ministerie van I&W.

Deze zienswijze werd opgesteld in samenwerking met Lammert van Raan, oud-Lid van de Tweede Kamer namens de Partij voor de Dieren en destijds actief op het dossier luchtvaart.

Sla dit artikel op in uw favorieten