Natuurvergunning Schiphol onderuit: rechter prikt door sjoemelberekeningen heen

De rechtbank in Den Haag deelt vandaag een mokerslag uit aan Schiphol en de ministeries van Infrastructuur en Landbouw. De natuurvergunning is vernietigd vanwege sjoemelberekeningen. Wat nu?

Volgens de rechter voldoet de natuurvergunning niet aan de cruciale eisen voor intern en extern salderen van de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden. Het is niets minder dan een overwinning voor de natuur en de partijen die al jaren strijden tegen de ongebreidelde groei van het vliegveld, waaronder MOB, de gemeente Nieuwkoop, Greenpeace en Milieudefensie.

Het vonnis legt pijnlijk bloot dat de aanpak van Schiphol en de overheid tekortschiet om aan de natuurwetgeving te voldoen, vooral waar het gaat om de schadelijke effecten van stikstof. De uitspraak volgt op beroepen tegen het besluit van toenmalig minister Christianne van der Wal om Schiphol een natuurvergunning te verlenen.

Een natuurvergunning is in ons land vereist als een activiteit belangrijke gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De exploitatie van Schiphol heeft effecten op tal van beschermde (en onbeschermde) natuurgebieden.

Significante gevolgen
Om te bepalen of er significante gevolgen bestaan, werd in het verleden vaak gekeken naar de ‘referentiesituatie’, de situatie zoals die was toegestaan op basis van eerdere vergunningen op sleuteldata. In dit geval waren dat 1994 voor de Vogelrichtlijngebieden en 2004 voor de Habitatrichtlijngebieden.

De nieuwe activiteit – in dit geval de aangevraagde exploitatie met maximaal een half miljoen vliegbewegingen per jaar – mocht dan worden vergeleken met die referentiesituatie. Dat zou dan het ‘bestaande recht’ zijn en wordt ‘intern salderen’ genoemd.

Eind december vorig jaar heeft de Raad van State de spelregels echter aangescherpt. Zij bepaalde dat de referentiesituatie niet meer mag worden gebruikt om op voorhand significante gevolgen uit te sluiten. Nu mag de referentiesituatie alleen nog worden ingezet als mitigerende maatregel. En dan komen we bij het cruciale punt: voor het inzetten van een mitigerende maatregel, ook als het intern salderen betreft, geldt het ‘additionaliteitsvereiste’.

Additionaliteit
Dit betekent dat de maatregel – in dit geval het voortzetten van de activiteit tot het niveau van de referentiesituatie, in plaats van deze te verminderen – niet al noodzakelijk mag zijn als maatregel om instandhouding van de natuur te kunnen garanderen.

In de vergunningsprocedure heeft het ministerie twee referentiesituaties gehanteerd: voor Natura 2000-gebieden die voor 2003 waren aangewezen golden bestaande rechten tot 460.000 vliegbewegingen via het Aanwijzingsbesluit 2000 en voor gebieden na die datum ging het uit van 480.000 vliegbewegingen op basis van het Luchthavenverkeersbesluit uit 2008.

MOB en de gemeente Nieuwkoop betoogden in deze zaak dat het ministerie deze referentiesituaties veel te rooskleurig had voorgesteld en ten onrechte aannam dat Schiphol al over dergelijke omvangrijke ‘bestaande rechten’ beschikte. Zij voerden aan dat bij het bepalen van de referentiesituatie rekening moest worden gehouden met destijds bestaande praktische beperkingen op Schiphol (terminalcapaciteit, vliegtuigtypes, procedures) en niet alleen met theoretische mogelijkheden. Ook stelden zij dat eerdere besluiten meer beperkingen oplegden dan het Aanwijzingsbesluit uit 2000.

De rechtbank volgde dit betoog niet, maar geeft het ministerie en Schiphol op dit punt gelijk. De rechter oordeelde dat het ministerie terecht mocht uitgaan van de publiekrechtelijke begrenzingen zoals vastgelegd in de Aanwijzingsbesluiten, ondanks dat deze besluiten niet wettelijk zijn vastgelegd.

Onverwachte acceptatie referentiesituatie
De rechtbank concludeerde dat op de referentiedatum 1994 meer dan 460.000 vliegbewegingen mogelijk waren (zelfs 516.000 tot 540.000) en dat het Aanwijzingsbesluit uit 2000 (met 460.000 vliegbewegingen) wel degelijk een beperking inhield. Voor de gebieden aangewezen na 2003 achtte de rechtbank het aannemelijk dat het LVB uit 2008 ruimte biedt aan 480.000 vliegbewegingen, hoewel toenmalig minister Mark Harbers meerdere malen heeft bevestigd dat dit aantal uitkwam op 400.000 tot maximaal 420.000.

Hoewel de rechtbank de vaststelling van de hoeveelheid vliegbewegingen dus grotendeels goedkeurt, gaat het mis bij de toepassing van de nieuwe rechtspraak over additionaliteit.

Het ministerie en Schiphol stelden zich aanvankelijk op het standpunt dat het additionaliteitsvereiste niet gold voor het intern salderen met de referentiesituatie, omdat het beëindigen van de Schiphol-exploitatie naar hun inzicht geen maatregel tot instandhouding is. Schiphol ging zelfs zover te betogen dat er in dit geval helemaal geen sprake was van intern salderen, omdat de vergunning slechts een ‘vastlegging van bestaand recht’ zou zijn.

Argumentatie van tafel
De rechtbank veegt dit argument resoluut van tafel: de aangevraagde vergunning omvat een uitbreiding van het aantal vliegbewegingen en is daarmee een nieuw project. Intern salderen met de referentiesituatie is aan de orde en dus geldt ook het additionaliteitsvereiste.

Nadat de Raad van State in december 2024 duidelijkheid gaf over de additionaliteitseis heeft het ministerie (overigens te laat, maar de rapporten werden door de rechter alsnog toegelaten) getracht de additionaliteit te onderbouwen. De rapporten schetsten een beeld van historische dalingen van stikstofemissies en depositie in Nederland en gaven prognoses voor een voortgaande daling in de betrokken Natura 2000-gebieden tot 2030.

De rechtbank accepteert dat hiermee aannemelijk is gemaakt dat sprake is van een ‘blijvende daling’ van stikstofdepositie in de betrokken gebieden.

Onvoldoende
Maar dat blijkt niet voldoende, oordeelde de rechtbank. De uitspraken van de Raad van State impliceren een strengere motivatieplicht voor additionaliteit wanneer mitigerende maatregelen (zoals intern salderen) ook als passende maatregelen kunnen worden ingezet, zeker in gebieden waar sprake is van (dreigende) verslechtering of verstoringen met belangrijke effecten.

In die gevallen moet niet alleen een blijvende daling aannemelijk worden gemaakt, maar moet ook inzichtelijk worden gemaakt dat hiermee wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn om het behoud van de natuur te borgen en verslechtering te voorkomen.

En op dit punt faalde het ministerie volkomen. De rechter oordeelt dat het ministerie met de overlegde rapporten er niet in is geslaagd om dit inzichtelijk te maken. De prognoses van een algemene daling volstaan niet; er had concreet moeten worden aangetoond hoe de inzet van het ‘bestaande recht’ en de overige maatregelen bijdragen aan het wegnemen van de noodzaak tot andere maatregelen tot behoud van de natuur in de specifieke gebieden met problemen.

De rapporten geven dit essentiële inzicht niet. Dit gebrek aan motivering, in strijd met het additionaliteitsvereiste zoals aangescherpt door de Raad van State, is de doorslaggevende reden waarom de rechtbank de natuurvergunning vandaag vernietigt.

Verstoring diersoorten
De beroepen brachten ook bezwaren naar voren met betrekking tot verstoring door geluid en optische verstoring. De rechters oordelen hierover grotendeels dat de beoordeling voldoet aan de eisen, inclusief het gebruik van intern salderen met de referentiesituaties. In tegenstelling tot bij stikstof acht de rechtbank het niet onderbouwd dat voor geluid of optische verstoring maatregelen nodig zijn in de betrokken gebieden.

Er zijn echter wel specifieke punten van kritiek op de geluidsbeoordeling. De rechtbank vindt dat het ministerie onvoldoende heeft gemotiveerd hoe de referentiesituatie voor geluid is bepaald voor drie Natura 2000-gebieden, namelijk Eilandspolder, de Oostelijke Vechtplassen en de Nieuwkoopse Plassen & De Haeck.

Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom de toename van de geluidsbelasting voor de Nieuwkoopse Plassen & De Haeck niet nader is beoordeeld. Dit vormt een bijkomend falen van de vergunning, aldus de rechtbank.

Schiphol onder druk
De vernietiging van de natuurvergunning betekent dat Schiphol op dit moment actief is zonder de wettelijk vereiste natuurvergunning. Dit zet het vliegveld (en de overheid) onder forse druk. Het vonnis maakt duidelijk dat een nieuwe vergunning alleen kan worden verleend als de stikstofproblematiek fundamenteel anders wordt aangepakt.

De overheid moet nu niet alleen aantonen dat er een algemene daling is van stikstof, maar specifiek en concreet aantonen hoe de activiteiten van Schiphol zich verhouden tot de noodzaak voor herstel en het voorkomen van verdere schade in de kwetsbare Natura 2000-gebieden. De lat lig veel hoger, in lijn met de eisen van natuurbeschermers zoals MOB.

Het ministerie moet nu een nieuw besluit nemen, waarbij de tekortkomingen die de rechtbank heeft vastgesteld, hersteld moeten zijn. Dit kost veel tijd en is complex, gezien de eis om de noodzakelijke daling binnen een afzienbare termijn aan te tonen voor gebieden die onder druk staan.

Greenwashing uit den boze
De kans is groot dat dit alleen mogelijk is met verdergaande, echte stikstofreductie vanuit de luchtvaartindustrie zelf, bovenop de algemene en blijkbaar onvoldoende gemotiveerde dalingen.

De uitspraak is een duidelijke boodschap: de natuurwetgeving, inclusief de striktere interpretatie van salderen en additionaliteit door de hoogste bestuursrechter, is niet vrijblijvend. Greenwashing met ontoereikende rapporten die een ‘blijvende daling’ suggereren zonder de link te leggen naar de ecologische noodzaak voor herstel, wordt niet langer geaccepteerd door de rechter.

Het vonnis opent opnieuw de mogelijkheid om een handhavingsverzoek in te dienen op het illegaal actief zijn zonder natuurvergunning. Hoewel dit verzoek door de rechter nu is afgewezen (omdat Schiphol immers beschikte over de onhoudbare natuurvergunning) is dat nu niet meer het geval.

De druk op Schiphol om écht te verduurzamen en mogelijk te krimpen om aan de natuurwetgeving te voldoen, is hiermee aanzienlijk toegenomen. Het vonnis is een cruciale stap richting een luchtvaart die wél rekening houdt met de grenzen van onze leefomgeving.

Sla dit artikel op in uw favorieten