Toen het RIVM in 2022 concludeerde dat de geluidhinder rond Schiphol structureel groter is dan de officiële modellen voorspellen, had dat de basis moeten leggen voor een fundamentele herziening van het Nederlandse luchtvaartbeleid. De minister kiest anders.
De blootstelling-responsrelatie uit 2002, waarop de overheid al jaren zijn berekeningen van ernstige hinder en slaapverstoring baseert, bleek volgens het instituut geen adequate beschrijving meer van de werkelijkheid. Bij gelijke geluidsbelasting ervaren bij nader inzien aanzienlijk meer mensen ernstige hinder dan twintig jaar geleden. Hetzelfde geldt voor slaapverstoring.
Dat was destijds een ongemakkelijke conclusie voor het luchtvaartminnende Ministerie van Infrastructuur. Want vrijwel ieder belangrijk luchthavenbesluit rust uiteindelijk op de veronderstelling dat de overheid redelijk nauwkeurig kan berekenen hoeveel mensen hinder zullen ondervinden van het vliegverkeer. Zodra blijkt dat die berekeningen structureel te laag uitvallen, komt ook de kwaliteit van de daarop gebaseerde belangenafweging in het gedrang.
In plaats van een snelle actualisering van het beleid volgde echter een andere stuiptrekking. De uitkomsten verdwenen in de prullenbak, er werd gewezen op onzekerheden en methodologische vragen, en ondertussen bleef de oude BR-curve uit 2002 gewoon staan als de basis onder de besluitvorming. Inmiddels wordt zelfs gewerkt aan een nieuw Luchthavenverkeersbesluit dat nog altijd zwaar leunt op inzichten waarvan het RIVM zelf heeft vastgesteld dat zij achterhaald zijn.
Moeilijk verdedigbaar
Sinds juni van dit jaar is die positie aanzienlijk moeilijker verdedigbaar geworden. In het Verenigd Koninkrijk verscheen toen de omvangrijke Attitudes to Aircraft Noise Study (ANAS), uitgevoerd in opdracht van de Britse luchtvaartautoriteit en het Department for Transport. Het onderzoek geldt als de grootste actualisering van de Britse kennisbasis over vliegtuiggeluid sinds het SoNA-onderzoek uit 2014.
De conclusie is opvallend en tegelijkertijd herkenbaar voor wie het Nederlandse debat heeft gevolgd. Ook in Groot-Brittannië blijken omwonenden veel gevoeliger voor vliegtuiggeluid dan de officiële beleidsmodellen jarenlang aannamen. Het geluidsniveau waarbij ongeveer tien procent van de bevolking ernstig gehinderd is, blijkt niet rond de 54 dB te liggen, maar al rond de 43 dB. Bovendien ligt de ervaren hinder bij vrijwel alle geluidniveaus hoger dan de oude modellen voorspelden.
Dat betekent dat twee onafhankelijke onderzoeken in twee verschillende landen, uitgevoerd door verschillende onderzoekers met verschillende datasets en verschillende methodieken, dezelfde conclusie trekken. De relatie tussen geluid en hinder die beleidsmakers jarenlang hebben gebruikt, sluit niet aan bij de werkelijkheid. Dat is een conclusie die veel verder gaat dan de wereld van akoestici en geluidsdeskundigen.
Schakel
De betekenis van een blootstelling-responsrelatie wordt buiten de specialistische kring namelijk vaak onderschat. Het is niet zomaar een wetenschappelijke grafiek. Het is de schakel tussen geluidsbelasting en gezondheidsschade. Via deze relatie rekent de overheid uit hoeveel mensen ernstig gehinderd zullen raken door een bepaalde hoeveelheid vliegverkeer. Die uitkomst wordt vervolgens gebruikt om te bepalen of de maatschappelijke nadelen van een luchthaven aanvaardbaar zijn. Wie de hinder onderschat, onderschat dus automatisch ook de omvang van de maatschappelijke schade.
Dat maakt de discussie buitengewoon relevant voor het nieuwe LVB. Volgens vaste bestuursrechtelijke uitgangspunten moet een bestuursorgaan beschikken over de noodzakelijke kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Een luchthavenbesluit dat diepe gevolgen heeft voor de gezondheid en leefomgeving van honderdduizenden omwonenden kan niet worden gebaseerd op willekeurige aannames. De gegevens waarop zo’n besluit rust moeten zo actueel en betrouwbaar mogelijk zijn. En daar wringt inmiddels de schoen.
Het RIVM concludeerde niet slechts dat de curve uit 2002 kon worden verbeterd. Het stelde expliciet vast dat deze geen adequate beschrijving meer is van de relatie tussen vliegtuiggeluid en hinder rond Schiphol. Bovendien adviseerde het instituut om vaker nieuwe blootstelling-responsrelaties vast te stellen en zelfs luchthaven-specifieke relaties te gebruiken, omdat de ervaren hinder sterk kan verschillen tussen luchthavens.
Overal hetzelfde
Met de Britse studie erbij kan moeilijk worden volgehouden dat deze bevinding een Nederlandse uitzondering vormt. Integendeel. De nieuwe Britse resultaten suggereren dat zich in meerdere landen hetzelfde verschijnsel voordoet: de bevolking blijkt gevoeliger voor vliegtuiggeluid dan de beleidsmodellen waarop de overheid zich beroept. En daarmee verschuift de discussie van de wetenschap naar de juridische arena.
Want de rechter moet straks beoordelen of de belangenafweging onder het nieuwe LVB wel zorgvuldig is verlopen. Dan zal niet alleen worden gekeken naar de hoeveelheid geproduceerde rapporten, maar ook naar de vraag of relevante wetenschappelijke kennis daadwerkelijk in de besluitvorming is betrokken. Het bestaan van nieuwe kennis is daarbij niet voldoende. De overheid zal ook moeten uitleggen wat met die kennis is gedaan.
Dat wordt ingewikkeld wanneer een kennisinstituut concludeert dat een model achterhaald is, vervolgens een vergelijkbaar buitenlands onderzoek dezelfde richting in wijst, en de minister vervolgens toch doorgaat alsof er niets is veranderd. De vraag wordt dan niet langer of de oude BR-curve ooit bruikbaar was. De vraag is waarom deze nog steeds wordt gebruikt.
Geen detail
Dat is des te relevanter omdat het niet gaat om een detail in het dossier. De blootstelling-responsrelatie bepaalt rechtstreeks hoeveel ernstig gehinderden de overheid verwacht. Naarmate de curve naar boven verschuift, nemen ook de berekende maatschappelijke gevolgen toe. Een andere curve betekent niet alleen andere cijfers, maar een andere uitkomst van de hele belangenafweging – zeker omdat er ook nog zoiets is vastgelegd in de wet als de gelijkwaardige bescherming van omwonenden van Schiphol.
Dit maakt ook duidelijk waarom de discussie zo gevoelig ligt. Wanneer de overheid erkent dat het aantal ernstig gehinderden veel hoger ligt dan jarenlang is aangenomen, verandert automatisch het beleidsmatige speelveld. Maatregelen die eerder verdedigbaar leken, kunnen ineens disproportioneel blijken. Besluiten die waren gebaseerd op een beperkte groep gehinderden kunnen ineens gevolgen blijken te hebben voor aanzienlijk grotere groepen omwonenden.
Interessant genoeg geven zowel het Britse onderzoek als het RIVM-rapport aanwijzingen dat de oorzaak hiervan mogelijk moet worden gezocht in factoren die in de klassieke geluidsmodellen slecht zichtbaar zijn. Het RIVM noemt daarbij onder meer piekniveaus, aantallen overvluchten en andere akoestische kenmerken die niet volledig worden gevangen in gemiddelde jaargemiddelden.
Alders-paradox
Dat sluit aan bij wat in Nederland vaak de Alders-paradox wordt genoemd. Ondanks stillere vliegtuigen neemt de ervaren hinder toe. Mogelijk spelen veranderde vliegroutes daarbij een rol. Mogelijk zijn operationele veranderingen van invloed. Misschien dragen moderne motoren met andere geluidkarakteristieken bij aan die ontwikkeling. Het Britse onderzoek laat bovendien zien dat ook aantallen afzonderlijke geluidgebeurtenissen relevant kunnen zijn voor de ervaren hinder.
Maar voor de juridische beoordeling van het LVB is die verklaring uiteindelijk van secundair belang. De overheid hoeft niet precies te weten waarom mensen meer hinder ervaren om rekening te moeten houden met het feit dát zij meer hinder ervaren. Juist daar ligt de betekenis van de Britse studie.
Zij bevestigt niet slechts een wetenschappelijke hypothese. Zij bevestigt iets wat de Nederlandse overheid al lang wist of had kunnen weten. Het beeld dat het RIVM vier jaar geleden schetste, blijkt geen typisch Nederlandse uitzondering maar onderdeel van een bredere internationale ontwikkeling. Dat maakt het nauwelijks mogelijk om de boodschap te negeren en steeds lastiger om vast te houden aan een model uit 2002.
Beleid op losse schroeven
Wat de Britse studie uiteindelijk blootlegt, is daarom niet alleen een probleem met geluidsmodellen, maar een probleem met de legitimiteit van het beleid zelf. Minister Vincent Karremans (VVD) beschikt inmiddels over een stapel wetenschappelijke signalen die allemaal dezelfde kant op wijzen. Het RIVM concludeerde al dat de hinderrelaties uit 2002 geen adequate beschrijving meer vormen van de werkelijkheid. Nu laat een grootschalig Brits onderzoek zien dat precies dezelfde ontwikkeling zich voordoet aan de andere kant van de Noordzee. Het beeld is daarmee niet langer incidenteel, maar structureel.
Hoe zorgvuldig is een belangenafweging nog wanneer de overheid weet dat de gebruikte modellen de hinder onderschatten? Hoe houdbaar is een besluit wanneer actuele wetenschappelijke kennis consequent in dezelfde richting wijst, maar buiten de kern van de besluitvorming wordt gehouden? En hoeveel ruimte heeft de minister om zich te blijven beroepen op een model uit 2002 nadat meerdere onderzoeken hebben vastgesteld dat het niet overeenkomt met de werkelijkheid?
Dit zijn geen theoretische vragen. Zij staan centraal in de procedures die bewoners- en natuurorganisaties tegen het nieuwe LVB voorbereiden. Want als de hinder structureel te laag wordt ingeschat, dan worden ook de gevolgen voor gezondheid, leefomgeving en woonkwaliteit structureel te laag berekend. De belangenafweging waarop het besluit rust, komt dan op losse schroeven te staan.
Opnieuw bevestiging
Juist daarom is de Britse studie zo relevant voor Nederland. Niet omdat het rapport iets bevestigt wat nog onbekend was, maar omdat het een onafhankelijke bevestiging is van wat de overheid al wist. Iedere nieuwe studie die dezelfde conclusie trekt, maakt het moeilijker om de oude hindercurve te verdedigen. Iedere nieuwe bevestiging vergroot de kans dat een rechter straks concludeert dat het kabinet niet heeft besloten op basis van de best beschikbare kennis, maar op basis van de kennis die politiek het beste uitkwam.
Voor Schiphol en het ministerie is dat een weinig hoopvolle ontwikkeling. Voor bewonersorganisaties en natuurorganisaties die naar de rechter stappen, is het juist een aanwijzing dat hun kritiek steeds steviger wordt onderbouwd. Niet alleen maatschappelijk. Niet alleen wetenschappelijk. Maar ook juridisch.
Dit is een belangrijke kwestie voor de rechter. Hoe langer het ministerie weigert uitsluitsel te geven, hoe groter de kans wordt dat een bestuursrechter dat straks alsnog doet.
Sla dit artikel op in uw favorieten
W Lieverst
De parallelle geesten van de VVD gaan never nooit terugkomen op het LVB. Money is what matters. Poen, poen, poen en geen fatsoen!